lybs.ru
В скептических высказываниях о женщине только и правды, что их писали мужчины. / Василий Лесной


Книга: Развитие налоговой системы в переходной экономике - Мельник


1.2. МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ И ИХ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ

Наряду с необходимостью политически-правового укрепления хозяйственных отношений, на государство, как известно, непосредственно возлагаются определенные экономические функции. Г. Масгрейв, который на основе обобщения видов государственной деятельности в различных странах первым сформулировал экономические функции государства в рыночной экономике, осуществил систематизацию методов, с помощью которых государство может выполнять свои функции, и тем самым определил основные направления поисков усовершенствования действий государства. Относительно алокаційної функции, эти направления охватывают сферу прямых административных распоряжений, прямого предоставления финансируемых из бюджета определенных благ, формирование соответствующей налоговой системы и предоставление государственных субсидий, общественных благ по сниженным ценам, удешевление кредитов, а также участия в предпринимательской риска. Относительно дистрибутивной функции, основные направления лежат в плоскости предоставления государственной помощи незащищенным слоям населения и формирование соответствующей налоговой политики. Выполнение стабилизационной функции включает комплекс мероприятий, связанных с улучшением использования производственных ресурсов, обеспечением приемлемого уровня занятости и соответствующей политики цен.

Комплекс административных мер, прямое силовое давление уступает место более совершенным экономическим инструментам косвенного вмешательства, контроля. В частности, дают реальную власть, питают государство фискальные меры. Государство концентрирует (главным образом, через налоги) в своей собственности значительную долю национального богатства, что создает основания применения действенных экономических мер.

Экономические методы обусловлены существованием, как отмечалось выше, общеизвестных “провалов” рынка и новых, порожденных реалиями современного переходного периода. Возникает потребность в корректировке социальных последствий чрезмерного неравенства доходов и социальных контрастов, поддержке стабилизации и экономического роста, а также внедрении инновационно-информационной парадигмы. Государство обладает для этого определенными рычагами. Так, Дж. Стиглиц определяет четыре общих регулятивных блоки32:

- денежно-кредитные (монетарные);

- бюджетно-налоговые;

- внешнеэкономические;

- социальные.

Каждый из этих блоков содержит перечень определенных инструментов, способных влиять на определенные экономические процессы в стране и экономику в целом.

К блоку денежно-кредитных инструментов относят такие, регулирующие предложение денег. Это:

- политика процентной ставки;

- резервные требования к банковским учреждениям;

- операции центрального банка на открытом рынке с государственными ценными бумагами;

- валютная политика;

- эмиссия денег.

К блоку бюджетно-налоговых инструментов относят такие, которые через государственный бюджет влияют на экономические процессы в стране, в частности, на перераспределение народнохозяйственных ресурсов внутри системы. Это:

- политика доходов правительства (налоговые инструменты);

- политика трансфертов и расходов правительства (бюджетные трансферты и расходы);

- міжбюджетна политика;

- эмиссия денег (сеньораж как налог от инфляции). “Доходы, которые получают правительства от печатания денег, неодинаковы в разных странах. В США он незначительный: на сеньораж, обычно, приходится менее 3 % доходов государства. В Италии и Греции сеньораж обеспечивает более 10 % доходов государства”33. В Украине “в 1993 году... за счет эмиссионных ресурсов НБУ было профинансировано 36,3 % бюджетных расходов. Эта сумма превышает уровень бюджетных поступлений за счет НДС и налога на прибыль предприятий”34.

К блоку внешнеэкономических инструментов относят такие, при помощи которых правительство регулирует социально-экономические отношения с другими странами. Это:

- валютная политика;

- таможенная политика;

- миграционная политика;

- фискальные инструменты, которые обеспечивают протекційні эффекты.

К блоку социальных инструментов относят такие, которые позволяют правительству осуществлять влияние на главный экономический ресурс - труд. Это:

- социальная политика - образование, медицина, социальные гарантии, пенсии и т.д.;

- фискальные льготы молодым семьям (пример - Ирландия, где шкала подоходного налога с граждан зависит от возраста семьи).

С одной стороны, социальная политика реализуется через расходы бюджета, однако существуют отдельные социальные нормы, которые не подкреплены расходами правительства, однако оказывают существенное влияние на демографические процессы в обществе. В частности, пенсионная система может включать как элементы государственных расходов, так и корпоративных, частных (например, персональный накопительный счет).

Как видно из приведенного, далеко не полного перечня инструментов, которые наполняют содержанием регулятивные блоки государственного регулирования экономической политики, особое значение приобретает их связь. Инструменты каждого из блоков являются взаимосвязанными составляющими. Они способны влиять как на силу, направление действия друг друга, так и увеличивать эффективность одновременного применения, достигая при этом качественно новых эффектов. Например, введение таможенного сбора на импортные товары, что является частью внешнеэкономической политики государства, одновременно является инструментом фискального характера. Такими действиями правительство способно защищать национального производителя (политика протекционизма). Но если в дополнение к этому мероприятию ввести (отменить) налог на потребление группы конкурирующих товарів35 отечественного производства, то государство будет способна достичь качественных изменений в структуре внутреннего совокупного спроса. При этом запланированные макро- (микро) экономические эффекты будут достигаться более эффективным путем с обзором как на материальные затраты, так и затраты времени.

В связи с этим определенный эффективный метод регулирования вовсе не обязательно должно быть наиболее желанным. Различные методы воздействия сталкивают интересы отдельных экономических агентов. Поэтому при выборе методов регулирования важно учитывать цену, которую общество вынуждено заплатить за уменьшение негативных экстерналий или достижения определенной цели.

Так, опыт ряда стран свидетельствует, что экспансия в области финансовой политики (увеличение расходов или снижение налогов) при жесткой монетарной политике приводит к вытеснению инвестиций и роста потребления. Это обусловлено тем, что увеличение дохода и спроса способствует повышению спроса на привлеченные средства и тем самым росту процентных ставок. А это приводит к снижению частных инвестиций. Избежать таких последствий помогает дополнения экспансионистской фискальной политики соответствующей денежно-кредитной политикой. Это особенно наглядно прослеживается на классическом примере решения кризисной ситуации в США. Путем сокращения налогов в первой половине 60-х годов администрация Кеннеди-Джонсона предложила экспансионистскую фискальную политику с целью остановки спада. Налоговые ставки были существенно снижены: для личного подоходного налога - с 20-91 % до 19-70 %, а для корпораций - с 52 до 48 %. Монетарная политика использовалась для укрепления и усиления стимулов фискальной политики с тем, чтобы избежать изменений процентных ставок. В течение 1963-65 гг. процентная ставка сохранялась на уровне 4,2-4,5 %. Сокращение налогов и дополняющая монетарная политика в результате привели к увеличению прироста ВВП.

О великие возможности сочетания различных инструментов государственного регулирования свидетельствуют исследования известного ученого Я. Корнаі36. Он, в частности, считает, что “доходы бюджета в значительной степени зависят именно от величины ВВП. При этом значительная часть бюджетных расходов прямо не связана с ВВП, за рядом исключений и с отрицательным значением”. Например, чем заметнее сокращается ВВП, тем значительнее увеличиваются выплаты из бюджета или внебюджетных фондов на выплаты по безработице и т. д. Для эффективного управления через инструменты бюджетно-налоговой политики при уменьшении и снижении доходов страны правительство не должно слишком сокращать расходы, а финансировать снижение налоговых поступлений путем займов. Одновременно во время подъема поступления должны быть использованы не на увеличение государственного потребления, а для роста государственных хранений, что даст возможность погасить долги, накопленные в период спада.

Большой опыт практического решения проблемы сочетания различных инструментов государственного регулирования накопленный в странах Восточной Европы. Несмотря на требования МВФ о жесткий контроль над дефицитом и расходами бюджета, во многих странах осуществлялась взвешенная макроэкономическая политика. Особенно четко прослеживается закономерность увеличения дефицита бюджета и его расходов относительно ВВП во время спада в Польше и Чехии, которые, совершив “шоковую терапию”, вышли на положительные темпы прироста соответственно в 1992 и 1994 годах. В этих странах не происходило существенных изменений процентных ставок. За период 1992-1997 гг. разница между ставками по кредитам и депозитам составляла 5-7 %.

Исследователь переходной экономики, заслуженный профессор международной экономики (Восточный колледж, Пенсильвания, США) Линвуд Т. Гайгер37 говорит о возможности достижения эффективности жесткой фискальной и денежно-кредитной политики как в рыночной, так и в переходной экономике. В частности, Польша и Югославия смогли в 1990 г. резко уменьшить инфляцию, поддерживая положительное сальдо бюджета и достаточно жесткие кредитные ограничения.

Кстати, рассматривая аргументы “за” и “против” быстрых экономических преобразований, Линвуд Т. Гайгер приходит к выводу, что, кроме собственно экономических проблем, существуют трудности, присущие практически всем переходным экономикам. Они дополняют экономические и в совокупности предопределяют целесообразность проведения “шоковой терапии”. Это, прежде всего, групповые интересы, незнание рыночной экономики, национальная и региональная нестабильность и т.д. Результаты, полученные, например, в Польше, Эстонии, Чехии, является эмпирическим доказательством в пользу скорейшего осуществления экономических реформ.

Стабилизационная политика в переходной экономике не может базироваться на ожиданиях, которые бы могли иметь место в развитой рыночной системе. Все краткосрочные проблемы, которые решаются в этот период (инфляция, безработица, несбалансированность государственного бюджета), требуют не только немедленные, но и одновременных действий. Так, политика макроэкономической стабилизации предусматривает, наряду со стабилизационными мерами, осуществление решительных шагов в сферах:

- структурных реформ. При этом речь идет не просто о необходимости некоторых из них. Они должны положить начало долгосрочным структурным реформированием во внешнеэкономической, бюджетно-финансовой, денежно-кредитной сферах, а также системе реформ, которые касаются отношений собственности, управления предприятиями, цен, рынка труда;

- денежно-кредитной политики. Первоочередные меры по освобождению от избыточной денежной массы должны быть дополнены созданием банковской системы и финансовых рынков различных финансовых активов;

- фискальной политики. Задача сокращения в кратчайшие сроки дефицита государственного бюджета (по рекомендациям Всемирного банка и МВФ - до 2,25-3 % ВВП) нуждаются также концентрации усилий на проведении налоговой реформы и сокращении государственных расходов;

- социальной защиты. Создание системы социальной защиты для поддержки тех, кто больше всего пострадал от реформ, должно дополняться созданием стабильной системы социальной защиты, осуществлением соответствующей политики доходов.

В Украине преимущества сочетания отдельных методов государственного регулирования используются крайне неудовлетворительно. Нетрудно убедиться, что реально осуществлены мероприятия существенно отличались от тех, что способны были обеспечить эффективность политики макроэкономической стабилизации. Основная концептуальная противоречивость и практическая сложность решения проблемы отечественного реформирования заключалась в несоответствии между жесткой денежно-кредитной политикой НБУ и мягкими бюджетными ограничениями, которых придерживалось правительство. Жесткий контроль за монетарными агрегатами после проведения денежной реформы в 1996 году не был подкреплен введением института банкротства. Правительство широко применял практику разнообразных льгот и дотаций за счет государственного бюджета.

Не поддержана соответствующими институтами государственного регулирования, монетаристская технология количественного регулирования денежной массы в условиях незрелых рыночных отношений обусловила замещения отсутствующих денег институтами неплатежей и бартера. Сверхбыстрая и недостаточно обеспечена в правовом плане приватизация привела к криминализации экономических отношений, к минимизации значения государства как собственника средств производства. Игнорирование принципов системности в данном случае способствовало отторжению соответствующих конструкций монетаристской модели. Политика либерализации при отсутствии экономических предпосылок реальной экономической свободы на рынках капиталов, денег, товаров и услуг, рабочей силы, полноценной частной собственности усложнила для большинства предприятий ведения эффективной хозяйственной деятельности. В результате резко осложнились радикальные изменения экономической системы и выполнения государством его функций. Это было главной ошибкой на этапе реформ, поскольку не позволило реализовать возможности “шоковой политики” и сохранить высокую эффективность регуляторного потенциала фискальной политики правительства. Ниже мы обратимся к тому, как уменьшается эффективность регуляторных действий правительства через налогообложение, но до этого следует рассмотреть проблему использования фискальной политики как метода государственного регулирования.

Рассмотренные выше отдельные аспекты применения экономических методов в практике государственного регулирования доказали особую важность фискального блока среди инструментов экономической политики правительства и его взаимодействия с другими инструментами регуляторной политики. Исследование теоретических концепций и моделей государственного регулирования экономикой убеждает, что их функционирования в решающей степени связано с совокупности государственных мероприятий по организации управления правительственными расходами и правительственными доходами. То есть речь идет о фискальную политику. Последняя, в соответствии с современным экономическим словарем, составляет часть экономической политики государства и является политикой правительства в области налогообложения, государственных расходов, государственного бюджета и направлена на обеспечение занятости населения и получение антиинфляционного валового национального продукту38.

Экономическая теория предоставила в распоряжение практики две основные формы функционирования фискальной политики относительно формирования макроэкономической и социальной равновесия, экономического роста и занятости. Это автоматическая и стабилизационная фискальная политика. В обоих случаях основные инструменты реализации этих форм фискальной политики одинаковы, а именно: политика расходов, политика доходов, налоговая система, бюджетная политика. Однако в первом случае они используются для сокращения расходов, стимулирования роста доходов через повышение налогов, ограничение возможностей амортизации. Во втором - для увеличения расходов, получения кредитов, снижение налогов, стимулирование инвестиционной активности. Путем изменения содержания и механизма действия фискальной политики в тесной связи с потребностями конкретного этапа развития рыночных отношений появляется возможность ее использования как эффективного метода государственного регулирования экономики. Историческая динамика дает убедительные свидетельства эффективности применения фискальной политики в качестве регулирующего средства в периоды перехода экономики из одного состояния в другое.

Основными элементами автоматической фискальной политики, когда изменения происходят в системе правительственных закупок и чистых налогов, выступают автоматические стабилизаторы, которые позволяют без дополнительного вмешательства государства, путем предварительно определенных и заложенных в законодательно-нормативные акты правил и норм реагировать на нарушения равновесия, способствуя ее восстановлению.

Примером таких автоматических стабилизаторов могут быть прогрессивный подоходный налог, система трансфертных выплат, система выплат по безработице. В период роста происходит увеличение номинальных и реальных доходов всех слоев населения, что приводит к уплате значительными группами населения налогов по более высокой шкале. Увеличение налоговых выплат, в свою очередь, сдерживает повышение совокупного спроса в период экономического роста, и наоборот, в периоды спада за счет системы прогрессивного налогообложения и увеличение выплат по безработице сдерживается падение совокупного спроса, что служит фактором роста производства.

И все же автоматические стабилизаторы являются инструментом ограниченного действия, поэтому автоматическая фискальная политика требует ее дополнения дискреционной, которая составляет совокупность оперативных регулирующих мер относительно основных инструментов фискальной политики. В основе такой политики - сознательное планирование налогов и государственных расходов с целью изменения реального объема национального производства и занятости, контроля над инфляцией и ускорением экономического роста. Для стимулирования производства и занятости в условиях стагнации экономическая теория предлагает увеличивать государственные расходы. Дефицит ВВП, который возникает в результате недостаточного совокупного спроса относительно предложения, сдерживает развитие экономики. Государственные закупки за счет бюджетного дефицита способны увеличивать совокупный конечный спрос. Но эта деятельность со стороны государства ограничена ее финансовыми ресурсами.

В переходной экономике, когда государство регулирует изменения совокупного спроса и совокупного предложения, объемов сбережений, размеры и направление инвестиций, внешнеэкономической деятельности, значение дискреционной фискальной политики растет. Если в условиях рыночной экономики бюджетно-налоговое регулирование направлено на эффективное функционирование этой экономики, то в переходный период на повестку дня выдвигаются задачи социально-экономического обновления общества, прогрессивных структурных сдвигов, формирования конкурентоспособной экономики. Эти направления определяют основные ориентиры дискреционной фискальной политики.

Фискальная политика переходной экономики, в зависимости от фазы экономического цикла, должна приобретать стимулирующих или сдерживающих рис. Концептуальной основой фискального регулирования должно стать гибкое сочетание неокейнсіанського и неоклассического подходов, но с четким учетом фазы экономического цикла и уровня экономики. Так, в периоды длительного спада экономической активности целесообразным является осуществление стимулирующей фискальной политики, основанной на кейнсианской модели антициклического регулирования и использовании прямого прогрессивного налогообложения в ведущей ведущей формы стабилизационного регулирования. Реализовать регулирующую функцию и стимулировать деловую активность на микроуровне целесообразно за счет налога на прибыль и подоходного налога с граждан, налога на процентные доходы, а также путем оптимизации механизма налоговых льгот. Осуществление фискальной функции на макроуровне способно обеспечить прямое налогообложение имущества, природных ресурсов в сочетании с косвенными налогами (акцизы, НДС, таможенные тарифы).

Учитывая значимость в переходный период структурных преобразований и потенциальные возможности налогов относительно перераспределения ресурсов, очень важно подчинить таким потребностям бюджетно-налоговое регулирование. В связи с этим важно его направить на стимулирование инвестиционной активности отечественных и иностранных инвесторов через прямые перераспределительные процессы, использование налоговых льгот и изъятий, скидок на определенные цели и на определенный срок, после истечения которого они должны отменяться. То есть это требует смещения акцентов бюджетно-налогового регулирования с макро - на микроуровень.

Механизм реализации фискальной политики на микроуровне должен направляться на реализацию регулирующей функции через формирование предпосылок ускорения процессов приватизации и возникновения на этой основе новых субъектов хозяйствования, создание условий для функционирования различных форм хозяйствования, развития малого и среднего бизнеса. Что касается макроуровня, то первостепенное значение приобретает содействие становлению финансовой системы, в частности, бюджетной и банковской составляющих, рынков банковских кредитов и ценных бумаг.

В период достижения устойчивых темпов роста экономическая теория предлагает активное использование сдерживающих мер. Именно поэтому бюджетно-налоговое регулирование должно приобретать сдерживающего характера. В этом случае целесообразным представляется внедрение концептуальных положений монетаристской модели государственного влияния и преобладания форм косвенного налогообложения. Косвенные налоги на микроуровне способные стимулировать производство конкурентоспособной продукции. На макроуровне обеспечить налоговые поступления целесообразно за счет расширения сферы действия непрямого и сужение сферы действия прямого форм налогообложения.

Построение оптимальной модели фискальной политики требует разработки концептуальных основ, конкретных форм и методов долго - и краткосрочного воздействия. Последние должны согласовываться с социальными и экономическими проблемами государства, возможностями их решения через бюджетно-налоговое регулирование и ориентироваться на исторические, национальные, культурные особенности, степень участия государства в экономике, развитость рыночных отношений. К сожалению, сегодня такая направленность фискального блока государственного регулирования лишь ожидает своей реализации.

Историческая динамика роли государства в экономике убедительно свидетельствует, что эффективность государственного регулирования находится в прямой зависимости от качества понимания и применения принципов формирования государственных расходов с целью поддержания макроэкономической и макросоциальной равновесия и использование государством налогов для проведения экономической политики. Важность этих составляющих настолько весомая, что фискальная политика, оставаясь сегодня ключевым звеном экономической политики, обусловила появление в своем составе фактически самостоятельных видов экономической политики, а именно политики расходов и доходов, которые имеют свои специфические цели и задачи, а также методы их решения.

Политику расходов и политику доходов следует охарактеризовать как основу, базу и инструмент государственной экономической политики в каждый исторический период. Естественно, что такое сложное определяющее значение превращает их в фактор, от которого принципиально зависит и эффективность фискальной политики, и эффективность решения экономических и социальных проблем в целом. Условия формирования политики расходов и политики доходов имеют принципиальное значение для обеспечения функционирования всей рыночной экономической системы. Отсюда - огромное значение научного обоснования каждого из элементов и их взаимодействия.

Политика расходов, являясь составным элементом фискальной политики, означает целенаправленную деятельность правительства по формированию направлений и структуры расходов государственного бюджета с целью поддержания на определенном уровне расходов социального характера, обеспечения общественного спроса и инициирование деловой активности субъектов хозяйствования. Политика доходов, будучи составным элементом фискальной политики, также выступает как целенаправленная деятельность правительства по формированию доходной части государственного бюджета с целью обеспечения функционирования и развития социально-экономического поля общества.

В процессе разработки политики расходов и политики доходов большое значение принадлежит научному обоснованию подходов и принципов такой политики. Политика расходов определяет принципы, направления, структуру расходов. Политика доходов, несмотря на решающее значение налоговых доходов, прежде всего определяет приоритетные цели налогообложения, круг субъектов экономической деятельности, которые подлежат налогообложению, принципы, формы, ставки, льготы налогообложения. Критически важным в налоговой политике и политике расходов является соблюдение принципов оптимальности, нарушение которых способно привести к нарушению макроэкономической и макросоциальной стабильности, деформаций фискальной и экономической политики вообще.

Значение политики расходов и налоговой политики как ключевых направлений государственного регулирования особенно четко прослеживается на примере США во время проведения мероприятий по макроэкономической стабилизации экономики в течение последних двадцати лет. Действительно, администрация Рейгана в 1981 году через осуществление ряда именно бюджетных мер предусматривала быстро и одновременно решить следующие задачи: уменьшить уровень инфляции, увеличить занятость, сбалансировать бюджет и обеспечить рост экономики. С этой целью произошло резкое снижение прогрессивности федеральной налоговой шкалы, что мало даже при таких условиях увеличить объемы налоговых поступлений путем расширения налоговой базы. В течение 1985-1986 гг. прошла вторая волна мероприятий по снижению прогрессивности налоговой шкалы. Правительство Рейгана ликвидировал еще 12 “ступенек” налоговой структуры индивидуального налога, установив только две ставки - 15 и 28 %39. Одновременно были значительно сокращены федеральные расходы, прежде всего на социальную инфраструктуру. В совокупности эти меры должны были дать результат в сбалансировании бюджета. Значительные успехи в плане снижения инфляции и безработицы, которые были достигнуты в результате внедрения курса политики Рейгана, в то же время привели к колоссального бюджетного дефицита и ухудшение внешнеэкономических позиций США. Поэтому администрация Б. Клинтона пошла путем кардинального пересмотра комплекса предварительной бюджетной политики. Для масштабного сокращения бюджетного дефицита как основной задачи были значительно повышены ставки федеральных налогов (практически по всем их основным видам - индивидуальный подоходный и на доходы корпораций). Это означало кардинальный отход от прежней позиции по уменьшению прогрессивности налоговой шкалы в обратном направлении - ее усиление. К основным отличиям следует отнести и введенное Б. Клинтоном стимулирования хозяйственных инвестиций в науку и технологию, образование и переподготовку рабочей силы. В результате ситуация с бюджетным дефицитом существенно улучшилась, что приостановило относительный рост государственного долга, снизило уровень отвлечения со стороны государства кредитных ресурсов. Не менее важным итогом стало и то, что даже в условиях экономического подъема удалось одновременно снизить темпы инфляции и сократить норму безработицы.

В дальнейшем была доказана последовательность выбранного курса. Несмотря на необходимость сокращения налогового бремени, что воплотилось в введении специфического пакета мер для американского “среднего класса”, администрация Б. Клинтона соединила эти мероприятия с курсом сокращения бюджетного дефицита. Это убеждает, что при условии реализации возможностей мероприятий, заложенных в инструментарии бюджетного и налогового регулирования, они способны привести к развитию национальной экономики в целом и заложить основы повышения благосостояния всех членов общества.

В Украине потенциал бюджетно-налоговых методов государственного регулирования используется неудовлетворительно. Особенно четко это прослеживается на практике формирование бюджету40. Бюджет, в конце концов, является результатом компромисса между альтернативными взглядами на желаемые масштабы и характер деятельности правительства. Как инструмент государственного регулирования, он зависит от экономических условий и, в свою очередь, должен влиять на эти условия. То есть приоритеты и количественные параметры бюджетно-налоговой политики должны формироваться на основе общей экономической стратегии и возможностей ее наиболее эффективной реализации. В реальной действительности эти требования нарушаются. Практикуется повышение плановых поступлений при хроническом невыполнении бюджета. Если рассмотреть процесс наполнения доходной части бюджета Украины в течение 1997-2000 годов, то можно выделить определенные особенности (см. табл. 1.1). Во-первых, только в 2000 году величина фактических номинальных поступлений превысила плановый уровень. Во-вторых, из года в год один из главных налогов - НДС - собирается со значительным недовыполнением.

Таблица 1.1

Выполнение плановых поступлений по основным налогам Сводного бюджета Украины (%)*

*Данные Госкомстата Украины.

Подробнее о методике оценки риска выполнения доходной части Сводного бюджета Украины можно узнать в другой работе автора41. Здесь лишь отметим, что существенный отрыв от реальных возможностей выполнения бюджета по доходам и приводит к невыполнению расходной части бюджета. Украинское правительство даже при условии жесткой денежно-кредитной политики большую долю дефицита бюджета пытается финансировать через эмиссию денег. Тенденция к уменьшению дефицита бюджета, что прослеживается за последние годы, обуславливает незначительные масштабы такой эмиссии. Однако риск бесконтрольной инфляции все еще имеет место.

Борьба с инфляцией долгое время была самоцелью экономической политики, что не приводило к экономическому росту, поскольку вне поля зрения оставались другие составляющие, которые способны были стимулировать такой рост. Маневрирование бюджетным балансом, что будет показано далее, обусловлено, главным образом, не потребностями экономики, а необходимостью уплаты государственных долгов. Не отрицая объективности такой потребности, вместе с тем, стоит неотложная задача повысить эффективность управления этими обязательствами с тем, чтобы объемы средств, направляемых на выполнение долгов, были сопоставимы с размерами ежегодного прироста ВВП. Откачка бюджетно-налогового потенциала (в 2000 г. 14,5 % налоговых доходов было направлено только на обслуживание государственного долга) свидетельствует об отсутствии гибкой долговой стратегии и неиспользования широкого круга экономических мер, которые предлагает наука и практика. В результате это означает дальнейшее сужение регулирующей роли государства в противовес декларируемой стратегической тезисе, что политика экономического роста может стать результативной только при условии усиления дееспособности государства, эффективного выполнения ею своих функций. К сожалению, такая позиция системного подхода не находит должного воплощения при определении бюджетной политики.

Проблема государственного боргув Украине принадлежит к кругу проблем, которые имеют стратегическое значение, поэтому им будет уделено значительное внимание дальше. В данном случае следует лишь подчеркнуть, что рост потребностей правительства в внутренних финансовых ресурсах для покрытия государственных долгов поставит под сомнение возможности как сокращение налоговой нагрузки, так и рост бюджетных вложений в социально-экономическое развитие.

В ситуации накопленных противоречий проблема мобилизации дополнительных бюджетных поступлений относится к разряду актуальных. Первоочередными здесь остаются проблемы, связанные с функционированием налоговых льгот. Анализируя их, нельзя не признать актуальности использования потенциала, заложенного в таком экономическом инструментарии, которым являются налоговые льготы. Опыт развития различных стран подтверждает полезность использования их механизма. Украине, находится в периоде глубоких трансформационных противоречий, опрометчиво не воспользоваться этими преимуществами. Стратегия преобразований в этой отрасли должна базироваться на реалистическом подходе, в рамках которого существует необходимость поиска компромисса в рамках системы согласования экономических интересов государства, отраслей, предприятий, организаций.

Аналогичные несоответствия характерны при формировании и отдельных доходных статей бюджета. Например, согласно первоначальным прогнозом бюджета на 2001 год поступления от приватизации государственного имущества предусматривались в размере, который превышал 17 % запланированных доходов бюджета. Даже учитывая имеющуюся денежную массу были все основания считать эти прогнозы нереальными. Надежда на иностранного инвестора в условиях большого количества сдерживающих факторов, существование которых нельзя отрицать, также выглядела сомнительной. Отсюда весьма проблематичным становилось и исполнения расходных обязательств бюджета, в частности, статьи капитальных вложений. Ведь значительная часть поступлений от приватизации должна была направляться на приоритетное финансирование капитальных вложений.

Структурная перестройка, что составляет важнейшую составляющую рыночной трансформации экономики и определяет прогресс Украины в мировое рыночное среду, требует колоссальных финансовых ресурсов. Учитывая инновационное направление такой перестройки, эти нужды в среднем возрастают не менее чем в 1,5 раза. По расчетам академика В.М. Гееца, если ставить целью не только сохранить, но и обновить действующий производственный аппарат, сумма капиталовложений в экономику Украины должна достичь 45-50 млрд. грн. в год, что, по его же оценкам, нереально даже при условии значительного ускорения использования иностранных інвестицій42. Отталкиваясь от параметров, заложенных в проектах бюджета, и несмотря на недостаточную обоснованность источников бюджетных поступлений, отсутствуют надлежащие основания характеризовать эти бюджетные документы как бюджет роста, который соответствует определенным стратегическим задачам. Деление Государственного бюджета Украины на два фонда - общий и специальный, где, учитывая опыт многих зарубежных стран, специальный фонд должен быть аналогом “бюджета развития”, также не приближает нас к решению поставленных задач. Анализируя расходы специального фонда, введенные проектом Закона, в частности на 2001 год, следует отметить, что в подавляющем большинстве случаев эти затраты не имеют четкой инвестиционно-инновационной направленности.

Ничего не сделано в бюджете 2001 года для достижения устойчивого опережающего развития, главным фактором которого, как указано в Стратегии экономической и социальной политики, могут быть только рост интеллектуального потенциала нации и научно-технологические инновации. Начиная с 1993 года, ни одно правительство не смог заложить в бюджете финансирование науки более 1,5 % ВВП, а в случае исключения повторного счета, характерного национальной системе статистического учета, - более 1 % ВВП, или более 2 % общих расходов централизованного государственного бюджета. Для сравнения напомним, что в СССР в 1970-1980 гг. доля научных статей фактически равнялась 3,3-3,5 % расходной части бюджета. За период независимости Украины произошло почти трехкратное относительное снижение приоритетности науки по сравнению с другими государственными интересами. Динамика наукоемкости расходов государственного бюджета, то есть доля расходов на науку в централизованном государственном бюджете в течение 1992-2000 гг. выглядела следующим образом: 1,93; 1,68; 1,43; 1,08; 1,41; 1,40; 1,16; 1,13; 1,8243. Во второй половине 90-х годов в расчете на одного исследователя в паритете покупательной способности национальных валют 1993 году уровень расходов составил: в Бразилии - 48, Южной Кореи - 92, Японии - 142, Франции - 174, США - 195, в то время как Украине лишь 1,9 тыс. долл. США44.

Устойчивый экономический рост, как убеждает опыт высокоразвитых стран, возможно в условиях, когда доля расходов на науку и образование в ВВП приближается к 3 % его объемов, при этом участие государства в таких расходах составляет в среднем 35-45 %. Сопоставление приведенных данных с показателями, которые характеризуют финансовое обеспечение развития отечественного научно-технического потенциала, и постоянное фактическое недофинансирование научной сферы убеждают в отрыве бюджетных ориентиров от стратегически определенных приоритетов. Они также свидетельствуют о низкой эффективности методов государственного регулирования в Украине.

Можно утверждать, что бюджетная политика не смогла нарастить свою эффективность через мобилизацию всех ее возможностей и ресурсов и стать действенным регулятором экономической политики. Сегодня она используется как преимущественный инструмент реализации фискальных интересов, что провоцирует разрушение экономического потенциала страны. Консолидированный бюджет как главный закон экономической жизни должен фиксировать не просто доходы и расходы, а все основные параметры экономического развития. При условии подчинения бюджетной политики решению проблем бюджетного дефицита и государственного долга она неизбежно превратится в источник экономических противоречий и противоречий. Перспективы бюджетной политики как составляющей экономической политики неотделимы от развития единой целостной системы экономических отношений в направлении сбалансированности экономических интересов всех субъектов расширенного воспроизводства.

Принципиально важным для повышения эффективности бюджетно-налоговых методов регулирования является согласование отдельных мероприятий политики расходов и налоговой политики. Среди них особого внимания требует, с одной стороны, решение проблемы разнообразия направлений бюджетных расходов, которое фактически приводит к потере бюджетного контроля, а с другой - целевого назначения отдельных видов налогов на конкретный вид затрат в структуре бюджетных расходов. Известна практика предоставления чрезвычайных льготных кредитов узкому кругу привилегированных субъектов хозяйствования, введение новых налогов для обеспечения соответствующих расходов, а для покрытия бюджетного дефицита. Признание в качестве основного принципа налоговой политики максимального извлечения доходов становится угрозой динамичному росту - единой основе увеличения налоговой базы и поступлений в бюджет. Отсутствует взвешенная политика в сфере налоговых льгот, направленность которых на обеспечение интересов отдельных субъектов хозяйствования или их групп, подчинение принципов предоставления льгот лоббистским интересам существенно подрывают доходную базу бюджета и исполнения расходной политики. К противоречиям в направлении согласования политики расходов и налоговой политики следует отнести постоянные манипуляции с законодательством в сфере налогообложения, так и расходной части бюджета. Постоянные поправки, в том числе и на основе подзаконных актов, подрывают основы стабильности фискальной политики как решающего фактора экономической стабилизации.

Взаимозависимость между объемами государственного вмешательства в экономику и темпами экономического роста была и остается объектом острой полемики в научных кругах. Уровень вмешательства государства в экономику Украины свидетельствуют, в частности, данные о расходах Государственного бюджета (включая Пенсионный фонд). На протяжении 1992-1999 гг. такой динамический ряд составлял соответственно 45,0; 46,5; 59,7; 48,0; 43,2; 49,6; 41,9; 38,5 % ВВП. Т.е. доля государственных расходов характеризуется падением. По сравнению с 1994 годом, она уменьшилась почти на треть, однако даже при этом составляла в 1999 году 38,5 % ВВП. Прежде всего, нельзя признать обоснованными такие стремительные темпы падения, которые опережают темпы изменения ВВП и доходов бюджета. С другой стороны, эффективность механизма государственных расходов остается на неудовлетворительном уровне. Нуждается в реформировании их структура в направлении уменьшения управленческих и рост социально-культурных расходов. Это актуализирует поиск конкретных путей такого реформирования. Интересными в этом ключе выглядят исследования отдельных специалистов. В Частности, А. Илларионов на основании анализа данных о развитии экономики 88 крупнейших стран мира за период с 1991 до 1996 года обнаружил обратную зависимость между масштабами государственной деятельности и темпами экономического развития (табл. 1.2)45.

Таблица 1.2

Зависимость между масштабами государственной деятельности и темпами экономического развития

Если рассмотреть удельный вес государственных расходов в ВВП в Украине в течение 1995-1999 годов, то видно, что ее среднегодовая величина составляет 44,18 %. Это, в соответствии с выявленной зависимостью, соответствует 0,8 % прироста реального ВВП на душу населения. В Украине в 1999 году, по расчетам автора, прирост реального ВВП на душу населения составлял лишь 0,2 %. То есть уровень государственных расходов в ВВП должен быть не меньше 45 %. Это указывает на противоречия в развитии механизма государственных расходов, поскольку увеличение их снова и снова актуалізуватиме проблему уровня налогообложения экономики, а это, в свою очередь, будет ставить вопрос о том, насколько эффективными могут быть государственные расходы и т.д.

Динамизм изменения взглядов относительно роли государства непосредственно предопределяет и динамичный характер бюджетных расходов. Разнообразие функций государства находит свое непосредственное отражение в составе и направлениях государственных расходов. Политические функции государства обусловливают такие расходы, как содержание армии, государственного аппарата управления и власти, посольств, консульств, уплату взносов в международные организации. Они достигают от 3 до 10 % ВВП и от 10 до 25 % общей суммы государственных расходов развитых стран. Экономические функции государства требуют расходов, которые составляют от 10 до 15 % ВВП и от 20 до 35 % общей суммы расходов стран с развитой экономикой. С помощью расходов на капиталовложения государство влияет на норму накопления, ее уровень и динамику, чем в значительной мере способствует использованию возможностей экономического роста. Государственные инвестиции и субсидии способствуют улучшению производства и увеличению национального дохода. Следует подчеркнуть весьма важное значение расходов на экономику в регулировании рыночных отношений за счет развития внутреннего и внешнего рынков сбыта как гаранта многих экономических операций. Социальные функции государства реализуются путем обеспечения минимального прожиточного уровня наиболее уязвимым категориям населения, содействие развитию образования, культуры, охраны здоровья и окружающей среды. Они достигают от 20 до 35 % общего объема государственных расходов в большинстве стран мира.

Хотя экономическая наука не дает однозначного вывода о зависимости между объемами государственных расходов и темпами экономического роста, однако четко доказано, что на самом деле важен не их объем, а функциональная структура. За небольшим исключением, причины разнообразных расходов государства не могут быть сведены к отдельным “провалов” рынка, они имеют комплексную природу. Однако каждый вид бюджетных расходов имеет непосредственное отношение или к рынку сбыта, или в фонд накопления или фонда потребления. С точки зрения воспроизведения, это влияние может быть положительным или отрицательным. Эффективность политики расходов зависит от умения обосновать их структуру. Сегодня по некоторым видам расходов Украина близка или даже опережает развитые страны, однако уровень их отдачи требует существенного повышения.

Бюджет Украины перегружен большим количеством расходов, которые традиционно перешли от административно-командной системы хозяйствования, когда существовала чрезмерная централизация и перенос бюджетных расходов на плечи государства.

В таблице 1.3 приведена структура расходов Сводного бюджета Украины с 1992 до 2000 года по основным статьям расходов. Справочно подаются показатели номинального ВВП и темпов прироста/падения реального ВВП. Как видим, тезис о влиянии функциональной структуры расходов бюджета на динамику ВВП подтверждается. В частности, необходимо обратить внимание на показатели 1994 и 2000 годов. Из приведенных в таблице 1.3 динамических рядов видно, что в 1994 году темпы падения реального ВВП были самыми - 22,9 %, а в 2000 году, наоборот - наибольшие темпы прироста - 5,5 %. Если взглянуть на структуру расходов Сводного бюджета Украины (наглядно их демонстрируют кластеры на рисунке 1.1), то мы видим, что разница довольно существенная. В частности, в 1994 году наибольший объем расходов был направлен на государственную поддержку отраслей экономики (33,16 %). По сравнению с этим, в 2000 году расходы Сводного бюджета по этой статье сократились более чем вдвое (до 15,25 %). Подобные изменения характеризует такой фактор, как политика бюджетных ограничений. Можно утверждать, что эволюционным путем украинская государство перешло от политики мягких бюджетных ограничений к более жестким требованиям. В конце концов, это позволило выйти на положительные темпы прироста реального ВВП.

Наряду с этим необходимо констатировать тот факт, что структура государственных расходов должна постоянно совершенствоваться, хотя трудно сказать, какой именно она должна быть. Главный критерий заключается в том, что эта структура должна соответствовать реалиям экономической жизни, приоритетам развития общества. По нашему мнению, в 2000 году, когда было провозглашено проведение административной реформы, неоправданно высокими были расходы бюджета на государственное управление (7,01 %). Это является одним из наибольших показателей за все годы независимости.

В таких условиях не возникает сомнения относительно вопроса о уровень налоговой перегрузки на экономику. Бесспорным является вывод о необходимости изменения приоритетов в политике расходов. Содержание этих изменений должен заключаться в переориентации расходования бюджетных средств только на те виды расходов, которые невозможно или нецелесообразно осуществлять за счет других источников. Это также будет способствовать переориентации налогов с исключительно фискального инструмента на инструмент активного регулирования экономики.

Практика свидетельствует, что ряд расходов бюджета, прежде всего, оборонные, административно-управленческие, - малоеластичні производственного и налогового потенциалов. Особенно четко прослеживается тенденция к их росту в условиях инфляции. Для обеспечения целенаправленного воздействия государственных расходов на экономику рациональная бюджетная политика должна отражать, с одной стороны, специфику современного переходного этапа, а с другой - реализоваться путем постепенного наращивания арсенала мер регулирования внутреннего государственного спроса, присущего рыночной экономике. В таком случае бюджетная политика согласуется как с необходимостью стимулирования экономического развития, так и с интересами экономической безопасности государства.

Уже в годы независимости появилось новое направление расходов, который получил название “социальная защита населения”. Доля таких расходов колебалась на протяжении 1992-2000 гг. в пределах 11-32 % общей суммы расходов Сводного бюджета. В 1996 году в Украине провозглашена коррекция курса реформ на создание государственной, регулируемой, социально направленной рыночной экономики. Согласно Основному Закону Украины - Конституции (ст.1) “Украина есть суверенное и независимое, демократическое, социальное правовое государство”. Сущность же социального государства заключается в содействии становлению таких элементов современного общества, как социальная рыночная экономика, социальная демократия, социальная этика. Достичь становления и развития определенных структурных элементов возможно с помощью государственного управления, при наличии соответствующего круга форм и методов государственного регулирования.

Экономическое развитие может быть обеспечено при комплексном подходе к его управлению. Проблемы экономики, социальной сферы должны решаться взаимосвязано и целенаправленно. Сегодня экономическая политика утратила социальные ориентиры. Заработная плата перестала играть роль основного источника дохода. Вместе с тем, от низкой заработной платы и пенсий страдают не только конкретные люди. Несравненно большие убытки экономика в целом, поскольку результатом такой политики становится падение внутреннего платежеспособного спроса как фактора наращивания объемов производства. При принятии решений относительно эффективности тех или иных методов регулирования экономики необходимо иметь в виду не только эффективность по Парето, но и учитывать социальный фактор.

Содействие долгосрочному экономическому росту и социальному развитию - важное назначение налоговой системы Украины. Реализация этих задач тесно связана с определением, каким образом налоги влияют на перераспределение ограниченных народнохозяйственных ресурсов как по уровню, так и по направлению. Этот аспект использования налогов требует особого внимания, поскольку вытекает из сущностных признаков государственного регулирования экономики в переходных условиях. Согласно такой логике критически важно дальнейшее совершенствование налоговой системы.

Рис. 1.1. Кластеры структуры основных государственных расходов в 1994 и 2000 гг

Книга: Развитие налоговой системы в переходной экономике - Мельник

СОДЕРЖАНИЕ

1. Развитие налоговой системы в переходной экономике - Мельник
2. 1.2. МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ И ИХ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ
3. 1.3. НАЛОГОВАЯ СИСТЕМА В СТРУКТУРЕ ИНСТРУМЕНТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПЕРЕХОДНЫХ ЭКОНОМИК
4. Раздел 2. Теоретическая модель налоговой системы в переходной экономике 2.1. НАЛОГ - ОСНОВНАЯ КАТЕГОРИЯ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ
5. 2.2. ТЕОРИИ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ МЫСЛИ
6. 2.3. ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ И КРИТЕРИИ ОЦЕНКИ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ
7. 2.4. РАЗВИТИЕ НАЛОГОВЫХ РЫЧАГОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ
8. Раздел 3. Противоречия налоговой системы Украины 3.1. НАЛОГОВАЯ СИСТЕМА УКРАИНЫ И ОЦЕНКА ЕЕ СТРУКТУРЫ
9. 3.2. НАЛОГОВОЕ БРЕМЯ И НАЛОГОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ В ПЕРЕХОДНЫЙ ПЕРИОД
10. 3.3. СБАЛАНСИРОВАНИЕ БЮДЖЕТА И ЕГО ВЛИЯНИЕ НА НАЛОГОВУЮ СИСТЕМУ
11. 3.4. НАЛОГОВЫЕ ЛЬГОТЫ КАК ИСТОЧНИК ПРОТИВОРЕЧИЙ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ
12. Раздел 4. Рационализация налоговой системы 4.1. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ В УКРАИНЕ
13. 4.2. РЕШЕНИЯ СТРУКТУРНЫХ ПРОБЛЕМ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ
14. 4.3. УКРЕПЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ НАПРАВЛЕННОСТИ НАЛОГОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
15. ЛИТЕРАТУРА
16. ПЕРЕЧЕНЬ ТАБЛИЦ
17. ПЕРЕЧЕНЬ РИСУНКОВ И СХЕМ

На предыдущую