Книга: Сборник научных трудов Харьковского Центра изучения организованной преступности. Выпуск первый. Харьков, 2000
4.1. МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ ОПЫТ В БОРЬБЕ С КОРРУПЦИЕЙ (Г. Г. Рябошапка)
Коррупция - сложное антисоциальное явление. Многие десятилетия она "сопровождает" экономическое и культурное развитие всех стран мира. Масштабы и последствия процессов коррумпированности во всех государствах мира требуют от соответствующих международных и внутригосударственных институтов постоянного и углубленного анализа причин коррупции с целью ее нейтрализации, так и учета во время разработки и осуществления мер по ее преодолению.
Многочисленные экономические, энергетические, демографические, информационные и другие проблемы научно-технического прогресса вышли за пределы границ государств и регионов и перерастают в глобальные. Характерной особенностью развития современного международного сообщества является тенденция к приближению интересов государств, народов и отдельных индивидов. Все это повлияло на характер самой преступности, в частности коррупции, что имеет во многих случаях международный характер. Ее возрастающие масштабы представляют реальную угрозу безопасности государств, поскольку она усиливает свои позиции через монополизацию многих видов противоправной деятельности. Отдельные общеуголовные преступления уступают место крупномасштабным преступным акциям, глубокому проникновению через коррумпированные связи в экономику и финансовую систему, попыткам прямо влиять на политику государства в этой сфере.
Признавая коррупцию одной из самых серьезных угроз основополагающим ценностям верховенства права, демократии, со-
социальной справедливости и экономической системе, основанной на принципах свободной рыночной экономики и честной конкуренции, международное сообщество в борьбе с транснациональной преступностью большое внимание уделяет именно противодействия коррупции, "отмывания" денег, добытых незаконным путем, борьбе с незаконным оборотом наркотиков, другими видами организованной преступности.
С учетом интернационализации коррупции и ее связи с организованной преступностью, действенная борьба с коррупцией требует координации прежде всего на национальном уровне, сотрудничества между государствами, а также государствами и международными институтами. Главную роль в таком сотрудничестве должна играть соответствующая международно-правовая база.
На данный момент существует ряд наработок в этой сфере. Подписано немало международно-правовых документов по вопросам борьбы с коррупцией. Достижениями таких документов можно назвать унификацию основных понятий - акта коррупции, ее субъектов, а также определение комплекса мер борьбы с ней.
Исследованию названных аспектов международно-правового сотрудничества и посвящена данная работа, тем более, что Концепция борьбы с коррупцией на 1998-2005 годы особо отмечает необходимость совершенствования законодательства в части уточнения таких правовых понятий, как "коррупция", "коррупционное деяние", "коррупционное правонарушение", их видов (форм) в различных отраслях права. Среди неотложных задач борьбы с этим негативным явлением названо внесение дополнений в действующее законодательство относительно более широкого определение субъекта коррупционного деяния.
Представленная работа имеет целью осуществления анализа международно-правового регулирования в сфере борьбы с коррупцией. С учетом требований, предъявляемых к объему работы, невозможно дать детальный анализ всех инструментов международного сотрудничества в этой борьбе. По мнению автора, наибольшего внимания требует исследование понятия коррупции и определение круга лиц, которые являются ее субъектами. Унификация именно этих понятий является ключевым фактором в выработке международным сообществом совместных мер в борьбе с коррупцией.
Автором были использованы практические наработки, связанные с профессиональной деятельностью в Министерстве юстиции Украины,
в частности, материалы работы над рядом международных актов Уголовной Конвенции о борьбе с коррупцией, Конвенции о борьбе с взяточничеством в международных деловых операциях, материалы научно-практических конференций и семинаров, организованных при участии Министерства юстиции Украины, материалов Генеральной прокуратуры, Верховного Суда Украины.
По результатам исследования предложено собственную редакцию норм, которые определяют понятие коррупции и круг субъектов коррупционных правонарушений.
1. Определение понятия коррупции
Первая попытка определить правовую природу термина "коррупция" на международном уровне зафиксирована в "Практических мероприятиях по борьбе с коррупцией", подготовленных Экономическим и Социальным Советами Секретариата ООН. На VIII конгрессе ООН по предупреждению преступности и обращению с преступниками в Гаване 27 августа - 7 сентября 1990 г. была принята резолюция по данному вопросу.
В гл. И "Уголовное законодательство" справедливо отмечалось, что термин "коррупция" имеет скорее общий характер и не является точным правовым термином. "Наиболее явным проявлением коррупции является получение взятки тем или иным лицом"1. Вместе с тем отмечалось, что проявлениями коррупции могут быть и другие действия, которые не охватываются понятием взяточничества. Исходя из дальнейшего содержания Практических мер борьбы с коррупцией, можно сделать вывод, что коррупционными деяниями могут признаваться "кражи, хищение и присвоение государственной собственности с целью частного использования", "злоупотребление должностным положением с целью неправомерного получения отдельных преимуществ, то есть любое запланированное, предсказуемое, необходимое или успешное получение льгот в результате необоснованного использования официального статуса", а также конфликт интересов - "противоречие между служебными обязанностями и личными интересами"2.
Большей конкретикой отличается от предыдущего документа Межамериканская конвенция против коррупции (г. Лима (Перу), 1996 г. ), ст. 6 которого определяет, что актами коррупции являются:
"а. Попытка получения или получение прямо или косвенно правительственным чиновником или лицом, которые осуществляют публичные функции, какого-либо предметов денежной стоимости, а также другой пользы, такой как подарок, услуга, обещание или преимущество для себя или другого лица или организации, в обмен на любое действие или бездействие во время осуществления им публичных функций;
b. Предложение или предоставление, прямо или косвенно,
правительственному чиновнику или лицу, осуществляющих публичные функ
ции, предметов денежной стоимости, а также другой пользы, такой как
подарок, услуга, обещание или преимущество для себя или другого
лица или организации, в обмен на любое действие или бездействие
во время осуществления им публичных функций;
c. Любое действие или бездействие при выполнении своих
обязанностей правительственным чиновником или лицом, которые осуществляют
публичные функции, с целью незаконного получения прибыли для
себя или другой стороны;
d. Мошенническое использование или сокрытие имущества, полученные
маного результате совершения одного из актов, на который было посилан
ния в данной статье;
e. Участие в качестве основного исполнителя, организатора, под
вещателя, пособника в совершении или покушении на совершение, а также
в пособничестве или сговоре с целью совершения одного из актов, на
который была ссылка в этой статье"3.
Впервые в международно-правовых актах было употреблено понятие "транснациональное взяточничество" и установлено обязательство государств - участников Конвенции признать преступными предложение или дачу взятки гражданами одного государства правительственным чиновникам другого государства в обмен на любое действие или бездействие при осуществлении своих функций этими чиновниками.
В связи с распространением такого явления, как подкуп иностранных чиновников, хотелось бы подробнее остановиться на правовой оценке этого явления международным сообществом.
Еще в 80-х годах с ростом глобализации бизнеса стало все нереальнішим рассматривать проблемы взяточничества как прерогативы стран, что развиваются. Соответствующие изменения произошли в государствах ЕС и в США. Соединенные Штаты Америки еще в 1977 г. приняли
Закон об иностранной коррупции. В 1994 году было принято необязательное для исполнения решения ОЭСР рекомендательного характеру4, которое призвало государства-члены предпринять конкретные шаги с целью предупреждения, предотвращения и борьбы с взяточничеством иностранных государственных чиновников при осуществлении международного бизнеса и информировать о конкретных шагах, предпринятых этими государствами относительно пересмотра и реформирования гражданского, административного, уголовного законодательства, что определяет взяточничество иностранных государственных чиновников как преступление или противозаконную деятельность, налогового и другого законодательства, которое прямо способствует взяточничеству. Названное решение-рекомендация также предусматривает активное сотрудничество между государствами - членами ОЭСР и другими как необходимую часть преодоления коррупции на международном уровне. Процесс пересмотра рекомендации группы государств и ее принятия государствами-членами получил свое продолжение в мае 1997 p., когда было принято "Пересмотренные рекомендации о борьбе со взяточничеством в международных деловых операциях", в которых, в частности, отмечалась необходимость принятия мер относительно быстрого и эффективного сдерживания, предупреждения и борьбы с взяточничеством иностранных государственных служащих в международных деловых операциях.
Конвенция о борьбе со взяточничеством иностранных государственных служащих в международных деловых операциях была подготовлена Организацией экономического сотрудничества и развития с учетом того, что в международных деловых кругах постоянно поднимается вопрос коррумпированности государственных служащих при осуществлении международных деловых операций. Высказывается мнение, что присоединение Украины к этой Конвенции позволит эффективно использовать национальные ресурсы, поскольку уменьшится вероятность получения дополнительных конкурентных преимуществ иностранными субъектами предпринимательской деятельности путем подкупа должностных лиц, а не благодаря рациональности их экономических предложений.
Этот документ дает определение взяточничества в международных деловых операциях, называет субъектов такого взяточничества - "иностранных государственных служащих", предлагает ряд мер в борьбе-
би и в предотвращении проявлений коррупции в международной коммерческой деятельности. Однако вместе с тем, как усматривается, Конвенция имеет сугубо декларативный характер, поскольку не устанавливает никакого нового механизма решения проблемы борьбы со взяточничеством.
Следует также отметить, что Генеральной прокуратурой, Верховным Судом и Министерством юстиции было высказано сомнение относительно целесообразности реализации достаточно сложного механизма подписания и ратификации указанных рекомендаций государствами - участницами Конвенции с целью решения вопроса урегулирования взаимоотношений между государствами относительно только одного вида преступления. Определение срочности и целесообразности присоединения Украины к этой Конвенции возможно в случае доказанности объективных оснований (данные уголовно-правовой статистики о тенденции к росту должностных преступлений, связанных с международными операциями, недостаточность средств, предусмотренных внутренним уголовным законодательством в борьбе с такими видами преступлений и причинная связь между ними) о необходимости привлечения дополнительных инструментов, предусмотренных Конвенцией. Кроме того, затронутые в ней вопросы, в частности привлечение к ответственности за дачу взятки, в достаточной степени урегулированы с помощью национальных средств воздействия и механизма, предусмотренного международными договорами (в частности, Европейской конвенции о взаимной помощи по уголовным делам, 1959 г., Европейской конвенцией о выдаче правонарушителей, 1957 p., Конвенцией о передаче осужденных лиц, 1983 г. и т.д.) 5.
Проект Рамочной конвенции по борьбе с корупцією6, подготовленный Многоотраслевой группой по проблемам коррупции (GMC) при Совете Европы, интересен прежде всего тем, что в приложении к нему был приведен экспериментальный перечень коррупционных деяний. Так, все коррупционные преступления были разделены на 6 категорий. Это преступления:
1) совершенные в пределах одного государства, причем выделено взятку
водство в государственных учреждениях и взяточничество в частном сере
среде;
2) что представляют коррупционные деяния с международным элемен
том;
3) предусматривающие использование влияния в пределах собственной дер
ства и использования влияния с вовлечением международных элементов. Этим
влиянием пользуется третье лицо, которое утверждает, что может повлиять
на другое лицо, и принимает вознаграждение за это независимо от достижения
результата;
4) связанные с отмыванием средств, добытых в результате
коррупционных преступлений;
5) связанные с дачей или обещанием взятки служащему междуна
международного или наднационального органа, а так же использование влияния
такими лицами;
6) все другие коррупционные действия, в частности связанные с недозво
леним личным вмешательством, финансированием политических партий
с нарушением закона, "покупкой" голосов, получением или требу
ганням суммы за процедуру, которая зазнаки не требует оплаты, против
правним использованием собственности компаний.
Уголовная Конвенция о борьбе с корупцією7, которая была подписана Украиной 27 января 1999 г., однако на сегодня еще не ратифицировано, аккумулировала практически все коррупционные деяния, приведенные в упомянутом ранее Перечня. Ее дифференцированно составили коррупционные деяния в зависимости от субъектов взяточничества: а) национальных (или) должностных лиц; б) членов национальных (или) выборных органов; в) судей и должностных лиц международных судов; г) работников частного сектора; д) членов международных организаций, - а также по признакам объективной стороны: дача, обещание, получение или вымогательство взятки, "торговля влиянием, "отмывание" доходов от коррупционных деяний, финансовые преступления (подделка финансовых документов) и т.п.
Таким образом, обобщая вышесказанное, следует отметить, что хотя международными актами и не дано однозначного определения термина "коррупция", общими признаками, которые характеризуют деяние как коррупционное, можно выделить следующие:
- субъектом является лицо, наделенное полномочиями совершать пэв
нет действия или воздерживаться от их совершения;
- наличие у такого лица соответствующих служебных полномочий
жень;
- использование полномочий с целью, несовместимой с должностью, которую занимает субъект акта коррупции, злоупотребления полномочиями;
- получение выгоды от противоправного использования полномочий, причем выгода не обязательно должна быть материальной, это может быть услуга, льгота, преимущество для себя или другого лица.
Анализ международно-правовых актов в сфере борьбы с коррупцией позволяет выделить такие разновидности коррупции: взяточничество; "торговля влиянием; "отмывание" денег и иного имущества, полученных путем коррупции; конфликт интересов.
Следует также отметить, что Практическими мерами борьбы с коррупцией рекомендовано рассматривать конфликт интересов преступным в случаях, если такие действия представляют значительную общественную опасность. Общественная опасность конфликта интересов определяется в зависимости от культуры, которая существует в обществе, и от того, составляет такое противоречие между служебными обязанностями и личными интересами угрозу благосостоянию суспільства8.
2. Субъекты коррупционных деяний
Уголовная Конвенция о борьбе с коррупцией, подписанная Украиной 27 января 1999 г., субъектами признает должностных и юридических лиц.
Использованы термины определены в ст. 1 "Применение терминов" упомянутой ранее Конвенции:... "Термин "должностное лицо" должно толковаться со ссылкой на определение "должностное лицо", "должностное лицо", "мэр", "министр", "судья" согласно национальному законодательству государства, в котором это лицо осуществляет свои функции, или согласно уголовного закона". Термин "судья", в соответствии с Конвенцией, включает в себя также прокуроров.
Конвенция различает субъектов коррупции согласно органа, в котором они занимают должность в зависимости от того, законодательный, исполнительный или судебный орган власти, также выделяет отдельно коррупцию в частном секторе. В свою очередь, заметим, что предметом этого документа является борьба с транснациональной коррупцией. Конвенция обязывает стороны - участницы принять всех
мероприятий, необходимых для установления уголовной ответственности по национальному законодательству за обещание, дачу, получение или вымогательство взятки должностными лицами иностранных органов власти или субъектов хозяйственной деятельности.
Субъектом коррупционных деяний Конвенция называет также юридических лиц. Так, согласно ст. 18 Конвенции, каждая Сторона примет такие законодательные и другие меры, какие могут потребоваться для обеспечения того, чтобы юридические лица можно было привлекать к ответственности за уголовные преступления, получение взятки и отмывание денег... Юридическим лицом признается организация, наделенная таким статусом в соответствии с национальным законодательством (ст. 1 Конвенции). Итак, Украина, присоединившись к Конвенции о борьбе с коррупцией, взяла на себя обязательства ввести в законодательство нормы об уголовной ответственности юридических лиц, что является проявлением коллективной ответственности и противоречит Конституции и Уголовному кодексу Украины. Следует отметить, что в отношении ответственности юридических лиц положения рассматриваемого документа являются категоричными - к статей, предусматривающих такую уголовную ответственность, оговорки не допускаются.
Понятие, приведенное в ст. 1 "Определения" Межамериканской Конвенции против коррупции, хотя и не делает такой детализации в отношении субъектов коррупции, но видится более удачным. "Публичным должностным лицом", "правительственным чиновником", "государственным служащим" признаются любые официальные лица или служащие Государства или его органов, с учетом тех, кто был отобран, назначен или избран для проведения различной деятельности или осуществление функций от имени Государства или на службе у Государства на любом уровне ее иерархии". Таким образом, четко указывается, что основным признаком субъекта является его полномочия на выполнение функций государства независимо от того, какую ветвь власти представляет.
Коррупционное деяние может совершаться только при исполнении соответствующим субъектом публичных функций - "любой временной или постоянной оплачиваемой или почетного деятельности, осуществляемой физическим лицом от имени Государства, на службе у Государства или
одном из ее институтов, на любом уровне ее иерархии". Следовательно, еще одним признаком субъекта коррупционного деяния в соответствии с Межамериканской конвенции против коррупции является выполнение им публичной функции.
Следует заметить, что аналогичное положение нашло свое отражение в Федеральном законе России о борьбе с коррупцией, принятом Государственной Думой 14. 11. 97 г. Статья 1 указанного Закона определяет общего субъекта правонарушений, связанных с коррупцией: это лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, или лица, приравненные к ним. Конкретный перечень субъектов приведен в ст. 3 Закону9.
Интересным в опыте Российской Федерации является также то, что к субъектам коррупционных правонарушений отнесены юридические лица. Критерием признания их таковыми является противоправное предоставление имущественных и неимущественных благ и преимуществ лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, или лицам, приравненным к ним. К ответственности такие лица привлекаются в судебном порядке, санкция - административный штраф в размере от 100 до 500 минимальных размеров оплаты труда. Как известно, Кодекс Украины об административных правонарушениях не предусматривает возможности привлечения к административной ответственности юридических лиц. Проект Кодекса Украины об административных проступках, подготовленный рабочей группой Кабинета Министров Украины, уже содержит положения, которые предусматривают административную ответственность юридических лиц, что по замыслу авторов позволит в будущем распространить действие норм об административной ответственности и на организации, которые совершают подкуп определенных лиц.
Уголовный кодекс ФРГ предусматривает, что субъект коррупции - должностное лицо - это "лицо, которое в соответствии с немецким правом является чиновником или судьей, находится в других публично-правовых служебных отношениях или иным образом призван к осуществлению задач публичного управления при каком-либо органе власти или другом учреждении или по его поручению"10.
Примерный Уголовный кодекс США определяет субъектов коррупции как "публичных служащих - должностных лиц, служащих государства, включая законодателей и судей, и любых лиц, которые
участвуют в осуществлении государственной функции в роли присяжного заседателя, советника или консультанта или в любом другом состоянии, однако это понятие не распространяется на свідків11.
Подводя итог, следует отметить, что в законодательстве большинства государств Европы, в законах США, Канады, а также международно-правовых актах субъектом коррупции определяется лицо, исполняющее функции государства или уполномоченное на выполнение публичных функций. Взяточничество в частном секторе в основном признается как уголовное преступление, которое не охватывается понятием коррупционного деяния.
3. Использование международного опыта в совершенствовании законодательства
Отсутствие четкого определения коррупционных преступлений является одним из препятствий, возникающих в процессе расследования транснациональных коррупционных преступлений. Кроме того, как отмечалось выше, одним из направлений совершенствования законодательства Украины о борьбе с коррупцией является уточнение понятия "коррупция", определение понятий "коррупционное деяние" и "коррупционное правонарушение".
Исходя из того, что признаками, характеризующими коррупцию, является противоправное использование лицом, уполномоченным на выполнение функций государства, предоставленных ей полномочий с целью получения выгоды, автор предлагает в Законе Украины "О борьбе с коррупцией" этот срок определить так:
"Статья 1. Понятие коррупции
Коррупция в этом Законе определяется как противоправного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ лицами, уполномоченными на выполнение функций государства, связанных с неправомерным использованием должностным или служебным лицом своего положения".
Перечень коррупционных деяний целесообразно объединить в одной главе, соответственно определив их склады и ответственность. Усматривается, что коррупционными деяниями должны признаваться:
- получение любого не предусмотренного законодательством дополнительного вознаграждения (в имущественной или немайновій формах) за свою
деятельность от государственных органов, предприятий, учреждений и организаций, в которых они не выполняют соответствующие функции;
- неправомерное использование в личных и других целях
предоставленных для обеспечения выполнения функций государства денежных
средств, помещений, транспортных средств, средств связи и др.
шого имущества;
- использование не предусмотренных законом льгот и преимуществ в
получении кредитов, приобретении недвижимого и иного имущества, ценных
бумаг.
Необходимо также предусмотреть возможность отмены актов, принятых в результате правонарушений, связанных с коррупцией, и конфискации всех прибылей, полученных в результате совершения коррупционного правонарушения.
Значительно снижает эффективность борьбы с коррупцией также необоснованно сужен круг субъектов коррупционных деяний. Как свидетельствует международная практика, таковыми являются не только государственные служащие и депутаты, как это определено в ст. 2 Закона Украины "О борьбе с коррупцией". Согласно этой статьи не распространяется действие этого Закона на работников правоохранительных и контролирующих органов, которые не отнесены к государственных служащих, военнослужащих.
Считаем целесообразным использовать опыт Российской Федерации по данному вопросу. Названный Федеральный Закон РФ дает исчерпывающий перечень лиц, которые могут быть субъектами правонарушений, связанных с коррупцией. Так, согласно ст. Из этого Закона все субъекты коррупционных деяний выделены в две категории: это должностные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, и лица, приравненные к ним. Лицами, уполномоченными на выполнение функций государства, Закон называет государственных служащих, а также должностных лиц, которые получают денежное вознаграждение из бюджетной системы РФ, лиц, занимающих соответствующие должности в Вооруженных Силах РФ, должностных лиц государственных хозяйствующих субъектов, народных и присяжных заседателей в судах, лиц, которые в установленном законом порядке постоянно или временно участвующие в выполнении государственных функций на общественных началах. Перечисленных лиц относятся и должностные лица органов местного самоуправления
ления, определенные в ч. 3 ст. 3 Закона Российской Федерации "О борьбе с коррупцией".
С учетом изложенного предлагается ст. 2 Закона Украины "О борьбе с коррупцией" изложить в следующей редакции:
"Статья 2. Субъекты коррупционных деяний и других правонарушений, связанных с коррупцией
Субъектами коррупционных деяний и других правонарушений, связанных с коррупцией, согласно этого Закона являются следующие лица, уполномоченные на выполнение функций государства:
- государственные служащие;
- народные депутаты Украины, депутаты Верховной Рады Авто
номної Республики Крым, депутаты местных советов всех уровней;
- работники и должностные лица органов внутренних дел,
налоговой и таможенной служб Украины, органов прокуратуры, других
правоохранительных органов Украины, а также должностные лица выбор
чих комиссий;
- судьи, народные заседатели и присяжные;
- лица, занимающие соответствующие должности в Вооруженных Силах
Украины и других военных формированиях, созданных в соответствии
закону;
- должностные лица государственных предприятий, учреждений и ор
врожденной. "
1 Международные правовые акты и законодательство отдельных стран о
коррупцию. -К.: Школьник, 1999. -С. 10.
2 Там же. -С. 12.
3 Там же. -С. 213.
4 Recommendations on bribery in international business transactions,
adopted by the Organization for economic co-operation and develop
ment on 27 May 1994.
5 Украина в международно-правовых отношениях". - К.: "Юринком",
1996.
6 Концепция борьбы с коррупцией на 1998-2005 гг. (подготовительные
материалы). - К.: Центр правовой реформы и законопроектных
работ при Минюсте Украины, 1997.
7 Criminal Convention on combating corruption. -27 jan., 1999. Stras
bourg.
8 Международные правовые акты и законодательство отдельных стран о
коррупцию. -К.: Школьник, 1999. - С. 12.
9 Там же. -С. 347.
10 Там же. -С. 242.
11 Примерный уголовный кодекс США. - М., 1969. - С. 166.
СОДЕРЖАНИЕ
На предыдущую
|
|